危机管理

肖唐镖:抗争政治的到来及其治理转型(下)

时间:2014/1/21 1:37:21  作者:肖唐镖  来源:网络转载  查看:305  评论:0
 

本文刊于《领导者》2013年第5期(总第54期) 

三、抗争政治对于中国的意义

 

不管人们愿不愿意承认,事实上我国已进入一个社会矛盾与冲突频发的时代,即抗争政治时代。应当如何理解和谐社会建设背景下的抗争政治?它究竟意味着什么,会有什么样的影响?我们的研究表明:

首先,抗争政治的出现,意味着国内民众与政府之间的关系正在转型。在王朝更替时期,国家实行专制统治,民众作为“臣民”,其与政府、政府的互动关系往往处于“两个极点”上,要么政治冷漠与隔离,要么揭竿而起。自1949年新中国建立后至“文化大革命”结束这一时期,国家实行集权政治,民众被尊为“人民”、“群众”,在与国家动员政治和运动政治的高度互动中,被裹挟进一波连一波的政治运动中,体现着强烈的动员参与特点。改革开放以来,国家政治逐步转向威权型。在与国家政治的互动中,民众作为尚不成熟的“公民”,其政治行为既带有前两个阶段民众政治行为的成分,又体现着向现代公民政治转型的成分,处于从传统“两极型政治”和“运动型政治”向“参与型政治”转变的过程中,即“表达型政治行为”阶段。抗争政治即属于表达型政治的一种。对行动者来说,抗争政治就是一种政治表达;对政府来说,抗争政治就是对政治表达的回应。所谓“表达”,既包括有明确指向的利益表达和政策表达,也包括情绪表达,如发泄不满、怨恨等情绪。

与民众的“两极型政治行为”和“运动型政治行为”相比,“表达型政治行为”更强调民众相对于国家的自主自愿性和独立性。“参与型政治”作为“表达型政治行为”的高级阶段,显示了公民参与和政府回应之间的良性互动关系。在国内已有文献中,有关“政治表达”的研究尚不足,多数研究者们往往把“利益表达”当作“政治参与”的某种形式或内容加以讨论,这实际上将“参与行为和利益表达混为了一谈”。正如德国政治学家海贝勒所指出:政治参与的内涵存在中西政治文化上的差异,西方的政治参与意味着“个人或组织为自身利益而介入维系或改变公共利益的行为,并最终促成公共事务,影响政治决策”。而在中国语境中,政治参与仅指公民在“村庄、企业、社区内的参与活动以及学习参与的活动,主要是人们表达自己的意见和不满,学习如何摆脱政治冷漠态度”,较少涉及“对政策的形成发挥影响”。[i]也就是说,中国的政治参与在很大程度上其实就是一种意见和利益的表达[ii],但并非所有的政治表达都是政治参与。政治参与一般是指民众采取合法的、以体制内管道来影响政治和政府决策的行为。政治表达则既包括政治参与,也包括体制外的各类抗争活动、甚至非法的反体制抗争。[iii]抗争政治所指的正是后一类政治表达。在我国,抗争政治的兴起,显示了民众政治行为自主性与独立性的勃兴,显示了民众与政府之间的关系正在转型。

其次,民众抗争尽管日趋频繁、多元,甚至有激烈化、暴力化趋向,但未显示异样的政治动机,不必过于“政治紧张”。目前,引起社会矛盾与冲突的因素尽管表现在政治、经济与社会等多个方面,但矛盾与冲突的背后尚无真实的政治动机和诉求,而且多数民众依然偏好选择制度内的维权表达方式。为此,如果以冷静、理性的态度看待当前的社会矛盾与冲突,就不应过于“政治紧张”,如临大敌,以致“体制性防卫过当”[iv]

应高度注意的是,民众表达机制与权利救济不畅、且效能不佳,往往不仅致使正常的民意难以表达并解决,也使民怨缺乏必要的发泄渠道,日益积累,势必引发激烈的暴力、甚至反社会的恐怖行为。2011年以来连续发生多起针对政府和无辜民众的袭警案、爆炸案、杀童案,即是其表征。我们的问卷调查分析显示,如今普通民众已较为普遍地同情、支持维权抗争行动,并以不同方式支持或参与抗争行动,从而成为潜在而庞大的抗争行动后备军。众多研究表明,政治信任的提升有助于缓解民众的维权表达行动、进而促进社会政治稳定,相反,民众参与维权表达行动,却可能导致其政治信任的下降。[v]也有研究显示,群众中物质性矛盾强烈不满的普遍程度提高,会明显增加以政府绩效和民主建设两方面为首的价值型矛盾的激烈水平;物质性矛盾的激化,也会普遍导致价值性矛盾的激化,尤其容易导致政府绩效和民主建设方面的价值性矛盾。[vi]也就是说,利益方面冲突的升级极易提升为价值方面的危机,使得一般性的社会矛盾与冲突延伸为对政治信任、尤其是对政权合法性的冲击。社会矛盾与冲突的不断累积与叠加,就可能使其类型与性质发生转化,使冲突的对象、方式、性质与后果发生转变。对此,应当有科学、理性的研判。

 

四、抗争政治的治理转型

 

抗争政治时代的来临,无疑呼唤着一个将社会矛盾与冲突正常化、制度化时代的到来,以使社会矛盾和冲突非政治化、可控可缓解。结合国内外处置社会政治稳定、维护社会政治秩序的经验教训,笔者认为,要将社会矛盾与冲突纳入正常化、制度化处置轨道的,就必须尽快推进抗争政治的治理转型。这一转型关键在两个方面,即:首先需要有治理理念的转型,其次需要有治理体制和方式的转型,应当将治理技术、机制创新与体制制度革新相结合,注意将治理的“前台”与“后台”和“外围”分开,前台治理的主角应是司法力量和政法体制,其他政治和社会力量、以及政治和社会建设则应在外围和后台展开,实行真正的分轨治理。

1.治理理念的转型

首先,从政治化治理理念转变为法治化治理理念。对待民众的抗争行动,保持高度的政治敏感性,并从政治高度进行考量,这是正当的、也是必需的。但这要求的是战略上的重视,并非主张将日常性的治安和维稳工作扩大为政治问题,进行全员动员型治理。在一定的历史条件下,治安和维稳工作实行集中性管治,或许有应急之需,但它难以持续,更难收长效。然而,这却已成为近年国内维稳实践的主体和常用之道,致使处置和化解社会矛盾和冲突的主渠道——专业化、技术化司法方式,正日益被行政化、甚至政治化的方式所取代,甚至在相当程度上走向“司法政治化”,严重消解了法治国家建设所应有的矛盾和纠纷终结机制。维护社会政治稳定,应当从运动式治理走向常规式治理、从政治化治理走向法治化治理,既讲即时成本,更谋长远效益,治根治本。

唯有法治才是实现国家长治久安的必由之路,西方国家对民众抗争的处置经验值得借鉴。以德国为例,在17世纪中叶以前,发生在该国的农民骚乱、武装叛乱和起义此起彼伏,但自从1648年日耳曼帝国法庭成立后,竟然再也没有发生过农民起义。因为,有了能切实履行职能的法庭后,“农民反对封建主,他不用反抗,而是找法庭。”自此,“德意志帝国已经具有一个法治国家的法律基础,一个农民可以起诉封建主,这就是说法律高于一切。这样的制度的建立对社会起了安定左右,从此德国再没有农民起义。农民、封建主都必须接受这种法律国家。”[vii]

其次,实现社会政治稳定的秩序观的转型,即从静态、排他、刚性而脆弱为显著特征的传统稳定观和秩序观,转变为现代性的动态、包容、柔性而坚韧的稳定观和秩序观。按理,一般的社会矛盾和社会冲突,即使是针对基层政府或地方政府的抗争活动,只要不是针对政权、体制和社会核心价值的反叛和颠覆行为,就不应当实行全面禁止的政策。否则,就只能将正常的意见和利益表达等渠道堵死,将必要的发泄与诱导管道切断,将民众推向无奈无望、或极端激进乃至对抗的境地。实际上,我国抗争政治的兴起,也表明以“全面稳控”为主导的政策是失效的,民众的表达乃至抗争行为“禁是禁不止的”。与其“禁而不止”,不如转换理念,实行选择性的包容政策,分轨治理。比如,对示威、游行活动,对有组织的抗争表达活动,均可授权展开但严格限定行动者的责任。

在西方国家,直至20世纪六、七十年代,多数政府仍然试图阻止未经授权的游行示威等抗议活动,但都以“失败”而告终。为此,便转换为柔性的包容政策,最后竟发展为“协商谈判式”的处置方式。[viii]结果,抗争活动中的对抗性程度大大降低。相反,2010年底以来,发生在中东部分国家对待群众游行抗议事件的方式及其结果,也从反面证明:传统的“刚性”控制手段正在逐步失去效果,戒严、逮捕、军警包围和网络封杀等阻止不了群众的行动,反而会“火上浇油”,甚至会导致政权的失稳。[ix]

再次,从革命思维走向执政思维。长期来主导国内处理社会矛盾的指导思想和原则,来自毛泽东同志关于“两类不同性质矛盾及其处理”的讲话精神。越来越多的研究表明,这种划分两类不同性质矛盾的标准不够科学,而且亦以阶级分析为理论背景,反映出我党长期对敌斗争思维的影响。[x]近些年来,尽管中央反复强调群体上访和群体性事件绝大多数是人民内部矛盾,但一些地方政府却依然习惯于凡事挖政治动机、找“幕后黑手”,这实际上正是传统的革命和专政思维的影响。在建设法治国家的背景下,处置社会政治冲突、维护社会政治稳定,应走出革命思维,走出“泛政治化”思维,走向执政思维,走依法执政与治理之路。所有的社会矛盾和政治冲突,应纳入一体化的法律尺度进行测量,合法者保护,非法与违法者则限制和打击。所有的抗争行为,即使是敌我冲突的反体制事件,也均应纳入依法治理之轨,严格按法律程序处置。

2.分轨治理的转型

首先,应当注意切分治理的技术机制与体制制度,处理好两者之间的创新关系。在实践中,政府注重的是治理技术和机制的创新,已将维稳的技术和机制推进到难以复加、甚至难以承受的程度。治理技术和机制的创新固然重要,但实际上,仅有此单向性创新,缺乏体制制度创新的奠基和保障,绝非谋求长治久安的根本之策。如,近年来对“敏感人物”的全方位“稳控”,对“敏感事件”的全方位屏蔽,对“敏感时点与区域”的超强度监控等等,已不仅呈现“边际效应递减”之迹,政府也已难以承受其人财物消耗之重。笔者以为,维稳创新实践,应始终坚持民主、科学与法治三原则的有机统一,注意治理技术、机制创新与体制制度革新的结合与衔接,注重将技术和机制创新的成果巩固、转化为体制制度,又注重以体制制度创新为技术机制的提升开辟空间、提供保障。具体说来,应着力于这些层面机制与制度的建设和创新,即社会控制、社会参与、社会监督、民生保障、民意宣泄表达、社会预警、权利救济、学习调适与利益分配和调节等方面机制、制度的建设和创新。

其次,应当注意区分治理的前台与后台和外围,做好维护社会政治稳定的治理分工。社会矛盾、纠纷和冲突的化解与处置,按其常规流程,一般首先介入的乃是谈判、民间调解,以及行政调解与行政仲裁等非诉讼纠纷解决机制,然后,则是以审判为主体的司法机制。这些机制、尤其是司法机制,应是维护社会政治稳定的前台和主体。其中,调处社会矛盾与冲突的终结机制,也应是司法机制。在这方面,法学界已有不少学者做过深入的分析和探讨。如围绕群体性事件的解决思路,有学者提出应“建立一种多元化的纠纷解决机制”[xi],“建构一种满足多元主体之间沟通的政治生态”[xii],“借鉴美国的集团诉讼模式”[xiii];或认为,必须借助于行政诉讼这一理性的对话与沟通机制,发端于德国的团体诉讼制度即为这种官民矛盾的化解提供了一种路径,组织农会、出租汽车协会和环保团体,分别作为失地农民、出租车司机和环境问题的团体诉讼机制。[xiv]有研究者提出,群体性事件应实行依法治理,如:应采用常规力量,通过常规渠道处置纠纷,避免动辄依靠党委采用政治动员方式解决纠纷,慎用警力;应当在理念上和措施上将社会问题甚至政治问题技术化,将社会纠纷由社会政治问题转化为管理技术问题,按照法律法规的要求,以常规的管理手段去处置,避免将群体和个人的利益诉求乃至为实现其利益的某些过激行为作为政治对抗行为,采用政治手段及非常规性的国家强制手段加以应对。[xv]这些建议均甚好。笔者以为,还应当修订不合时宜的法律,如修订《集会游行示威法》,制定《社团管理法》和《群体性事件处置法》;允许律师等法律人士的合法介入;以健全司法功能、提升司法权威为中心,完善社会矛盾与纠纷的终结机制。

有关社会政治稳定的“后台和外围”建设,则应加强政治和社会建设。即应将维稳工作的重点从即时与善后的处置转向源头治理,着眼于全局、着眼于长远,谋划社会稳定的战略与政策,系统谋划政治、经济、文化与社会方面的改革和建设,在改革、创新中谋求稳定。比如,加强社会管理,并不是加强党和政府对社会的管理、重走传统的“一元化领导”老路,而应当是:在党和政府的支持下,加强社会的自我建设、自我管理、自我发展和自我提升。为此,政府应当大力推进社会保障工作,改善民生,强化“社会安全网”建设;应当改进对社会民间组织的管理,大力扶持和发育社会组织,扩展其功能空间;注重城乡社会建设和社会管理创新的对接,实行一体化推进。

注重政治改革和政治建设,这是调整权力与权利关系,改善政府与民众关系、干部与群众关系,从而维护社会政治稳定的基础性路径。应积极推进党代表、人大代表、地方层次党内与政府领导人的竞争性选举试点,推进党代会常任制及其决策机制改革的党内民主建设,深化基层民主自治。应完善信访制度,消解现行信访制度的政治化过程,实现信访功能的合理归位。应引入第三方评估,强化责任追究,完善重大项目和重大决策的社会稳定风险评估机制。应制订鼓励新闻监督的地方性法规,加强其对干部行为的监督。应以民主、科学和法治精神,完善公共政策的制订、执行与监督机制,如制订地方性法规,确保利益相关者参与政策的制订、执行与监督,做到政策议题的提出、政策方案的讨论与修订,必须或通过公告,或通过较为广泛的听证会,广泛征集社会各方面的意见;政策执行的过程及其效果,允许民众或第三方进行调查、监督与评估。

五、结论

有关民众抗争和社会稳定问题,尽管是一个老课题,但更是一个极为敏感而重大的课题。然而,至今国内学界有关本领域仍少见到系统、科学而富前瞻性的研究成果。本文基于政府与民众互动的视角,综合讨论了当前国内民众抗争的若干重要问题。研究表明,当下中国已进入抗争政治时代,在这一过程中,通过政策和体制、意识形态和法律、维稳体制及其实践等方面的影响,国家发挥了“塑造者”的角色功能。作为一种表达意见、维护权利的政治表达行动,当今中国民众抗争活动的主流仍然是,尽管在体制外抗争但不反体制,尽管有规模但非正式组织化,尽管有现代的动员技术和行动手法但依然以传统抗争为底色。民众的抗争活动尽管日趋频繁、多元,甚至有激烈化、暴力化趋向,但未显示异样的政治动机,不必过于“政治紧张”。从总体上来说,抗争政治的出现,显示了民众政治行为自主性与独立性的勃兴,意味着民众与政府之间的关系正在转型。

抗争政治时代的来临,期盼着一个将社会矛盾与冲突正常化、制度化时代的到来。当下我国抗争政治的治理转型,关键在两个方面:一是治理理念的转型;二是治理体制和方式的转型,应当将治理技术、机制创新与体制制度革新相结合,注意将治理的“前台”与“后台”和“外围”分开,前台治理的主角应是司法力量和政法体制,其他政治和社会力量、以及政治和社会建设则应在外围和后台展开,实行真正的分轨治理。



[i]托马斯·海贝勒、鲁路,《中国的社会政治参与:以社区为例》,《马克思主义与现实》2005年第3期。

[ii]冯繁,《当代中国政治利益表达的方式及其特征》,载《当代中国研究》(美国)2007年第4期(冬季号)。

[iii]不过,有关“政治参与”是否包含“体制外、非法的表达行为”,在西方学界也有争论。详参亨廷顿与纳尔逊的讨论,见:亨廷顿、纳尔逊著,王晓寿等译,《难以抉择——发展中国家的政治参与》,北京:华夏出版社1989年,第5-7页。

[iv]清华大学社会学系社会发展研究课题组,《以利益表达制度化实现社会的长治久安》,清华大学社会发展论坛,20104月。

[v]肖唐镖等,《农民政治信任变化的政治效应分析——对五省、市60个村的跟踪研究(1999-2008》,《社会科学研究》2012年第3期。

[vi]课题组,《社会矛盾及公众行为选择研究的基础和功能——基于北京市公众的社会矛盾调查》,载《信访与社会矛盾问题研究》(北京)2011年第2期。

[vii]陈乐民、史傅德著,晨枫编译,《对话欧洲:公民社会与启蒙精神》,北京:生活.读书.新知三联书店,2009年,第8-921页。

[viii]PortaPeterson & ReiterThe Policing of Transnational Protest, Ashgate Publishing Company,19986-7

[ix]陈红宇:《做好基层信访工作的思考》,载《信访与社会矛盾问题研究》(北京)2011年第3期,第97页。

[x]参见郑谦、陈国平主编,《“正确处理人民内部矛盾与构建社会主义和谐社会”学术研讨会论文选》,北京:中共党史出版社,2007年。

[xi]范愉编著,《集团诉讼问题研究》,北京:北京大学出版社,2005年,第437页。

[xii]许章润,《多元社会利益的正当性与表达的合法化——关于“群体性事件”的一种宪政主义法权解决思路》,《清华大学学报》,2008年第4期。

[xiii]章武生,《论群体性纠纷的解决机制——美国集团诉讼的分析和借鉴》,《中国法学》,2007年第3期。

[xiv]章志远、高中红,《团体诉讼:群体性事件有效化解的一种路径》,《法治研究》,201010期。

[xv]顾培东,《试论我国社会中非常规性纠纷的解决机制》,《中国法学》,2007年第3期。

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