政治参与

非竞选政治中的决策问责:意义、困境与对策

时间:2014/5/23 16:58:39  作者:陈国权 谷志军  来源:网络转载  查看:91  评论:0
摘 要:决策是政府管理活动的关键环节,也是容易出问题并难以追究责任的环节。在我国非竞争性选举的政治生态下,政府决策失误的严重后果和沉重代价亟待对决策失误进行责任追究,如何建立决策问责和纠错制度对于完善我国政治体制具有重要的意义。然而,现实政治生活中我国集体决策体制在决策结构、决策方式和决策机制方面的弊端却造成了决策责任认定与追究的困难。为此,应该以理顺决策权力关系为前提、以明确决策责任划分为基础、以完善决策问责机制为根本,通过三者之间的有机结合构建起一套完整的决策问责体系。
 
  关键词:决策问责;集体决策;非竞争性选举
 
  “管理就是决策”,这是著名管理学家西蒙的重要思想,他强调了决策在管理中极其重要的作用,揭示了有效的管理在根本上基于正确的决策。在政治生活中,决策同样极为重要。但在我国现实政治生活中,对决策失误问题却缺乏有效的问责制度,决策失误无人承担责任成为普遍现象。这显然与问责作为现代民主治理的重要制度和公共管理中的核心理念很不相符。那么,为什么在我国积极倡导民主政治建设的背景下,决策问责却没有受到应有的重视,我们研究发现这与我国现行的集体决策体制密切相关。集体决策是我国集体领导体制的重要特征,有其诸多优越性,但集体决策由于难以进行决策问责,也为这一制度留下了很大的缺憾。因此,如何完善集体决策体制的决策问责问题,对于完善我国政治体制具有重要的意义。
 
  在西方现代民主体制中,问责与竞争性选举制度密切相关,选举问责被认为是最基本且最重要的一种问责方式。关于决策问责的研究也是在此框架下展开的。竞选政治本身就发挥着非常重要的决策问责功能,竞争中党派之间的争辩往往主要围绕政策进行,竞争性选举机制是监督政治领导人对其决策行为负责的制度安排。与西方问责环境明显不同,我国的问责是在非竞争性选举的框架下进行的,这就需要在超越西方经验的基础上探索非竞选政治中的问责何以可能以及如何实现。
 
  一、决策问责何以重要
 
  任何政府管理活动都可以分为决策、执行与监督三种不同的活动环节①,而决策则是其中的关键环节。在一定意义上说,“中国的决策体制是中国政治体制的中枢系统,也是决定中国发展的关键因素。”②然而,大量事实表明,中国各级政府的决策中均存在着不同程度的决策失误现象,决策失误是当今中国政府管理中的最大失误,所带来的损失甚至比贪污腐败更大。因此,通过什么样的制度机制减少甚至避免决策失误,就成为当前政治体制改革的核心议题之一。
 
  (一)政府决策失误及其代价
 
  政府决策失误是指政府公共决策明显偏离公共资源合理有效配置的现象。新中国成立以来,政府因盲目决策、以权谋私决策等造成的决策失误现象不断发生,给国家带来了巨大的经济损失,也损害了政府的合法性权威。
 
  政府决策失误最直接的表现是造成大量的资金浪费和经济损失。从政府决策失误的典型案例来看,决策失误造成的资金浪费和经济损失巨大。据世界银行估计,中国从“七五”到“九五”期间,投资决策失误率在30%左右,资金浪费及经济损失大约在4000亿至5000亿元。③国家审计署历年的审计工作报告更是明确指出,在重大经济决策方面,部分决策存在决策程序违规、决策失误、决策执行不力、决策未能实现预期目标,造成重大经济损失、国有资产流失等问题。
 
  政府决策失误最集中的表现是因重大项目决策所造成的损失。虽然无法准确统计政府决策失误造成的经济损失,但是因决策失误而上马的“政绩工程”、“形象工程”等损失浪费让人触目惊心,因此也成为近年来政府决策失误较为集中的领域。据中国国际工程咨询公司对70个亏损的国家重点项目进行的调查分析,生产能力利用率达50%以上者只有34个,生产能力不足50%者25个,约有10%的项目建成投产后一直处于停产或半停产状态。①这些数据背后反映出,政府在重大项目决策中失误明显、损失巨大。
 
  政府决策失误尤其是重大项目决策失误,必然使社会付出沉重的代价。一方面,政府决策失误可能会贻误甚至阻碍地方的经济社会发展。另一方面,政府决策失误还可能会影响政府的权威以及降低政府的信用。有学者就认为,“政府决策失误最无法挽回的是政府权威、政府信用的逐渐丧失,引发党群、干群信任危机。”②当科学、民主的决策经常被少数决策者尤其是“一把手”的主观意志所替代,而这样的决策又时常出现严重失误甚至引发社会混乱时,各种因素累积叠加起来就会导致不同社会阶层对各个层面决策者的不满,如果这种不满情绪蔓延,就会诱发群体性事件。这样的例子不胜枚举,近年来发生的重大群体性事件,不少与政府的决策失误有关。
 
  (二)决策问责:应对决策失误的责任追究制度
 
  在我国现实政治生活,因政府决策失误引发的事件不断发生,给我国政治、经济、社会和文化所造成的损失无法估量。而与大量决策失误形成强烈反差的是,很少有对政府决策失误进行相应的责任追究,因此,加强对政府决策失误的问责,不仅是减少决策失误的需要,同时也是推进民主政治进程和责任政府建设的制度选择。
 
  现实生活中,许多人认为决策失误既不是政治问题也不是道德问题,而是工作失误问题,因此,在决策失误造成损失之后,相关责任人往往以“集体决策”、“非故意”、“不可控原因”等借口逃避责任追究。这就必然导致公共行政领域决策失误不断发生。然而,现有的法律制度却不足以对决策失误主体施加相应的惩戒和制裁。事实证明,如不建立相应的责任追究机制使决策者为其行为负责,决策失误的顽疾将会愈演愈烈。因此,要减少或避免决策失误,防止决策权力的滥用,加强对决策失误的问责是一项基本的制度建设。
 
  在西方民主国家,对决策失误的责任追究有着比较完备的制度设计,尤其在西方竞选政治中,在野党往往会对执政党的决策失误等问题进行监督并将其当作参加竞选的筹码。相比之下,我国由于缺乏竞争性选举制度,在这样的政治生态下如何实现对决策失误的责任追究就显得尤为重要。
 
  然而就目前而言,决策责任追究无论是制度建设还是实践发展都显得相对滞后。有学者研究显示,在我国的问责实践中“针对行政结果进行问责的事件占68.7%,针对行政执行进行问责的事件占27.7%,而针对行政决策进行问责的事件只占3.6%。”①针对这些问题,国务院在2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出,“要按照‘谁决策、谁负责’的原则,建立健全决策责任追究制度,实现决策权和决策责任相统一。”与此同时,党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中也明确“建立决策失误责任追究制度,健全纠错改正机制”。党的十八大更明确提出“建立决策问责和纠错制度”。毋庸讳言,只有健全和完善决策问责制度,通过民主和法治的路径建立有效的决策监督制度,实现廉洁决策、法制决策、责任决策、科学决策和公平决策,才能确保我国决策层的先进性和公信力。因此,认真研究决策问责制度,加强对决策权力的监督,实现决策权与决策责任相统一,是一项十分重要和迫切的任务。
 
  二、决策问责何以困难
 
  政府决策失误的严重后果和沉重代价亟待对决策失误进行责任追究,但现实生活中对决策的问责并没有有效进行,分析我国决策问责在实践中的困境不难发现,这些问题和困难与我国的集体决策体制密切相关。因此,“要深入理解中国的发展变化,就不能仅停留在发展变化所表现出的各种现象上,而要深入到决定和影响当代中国发展的决策体制本身。”②只有从决策体制入手才能准确把握决策问责困境形成的原因。
 
  (一)集体决策体制及其存在弊端
 
  我国的决策体制是我国领导体制的中枢系统和核心要素。根据胡鞍钢的研究,我国领导体制最重要的特征就在于“集体”二字,是集体成员而不是个人、是多个机构而不是一个机构、是集体智慧而不是个人智慧、是集体决策而不是个人决策。③集体决策可谓是我国领导体制的关键和核心。从决策理论和实践看,集体决策较之于个人决策不仅在实现充分信息共享的信息结构方面,而且在实现充分民主决策的决策结构方面都具有明显的优势,因而更具民主性、科学性和效率性。然而,由于决策主体的有限理性以及决策本身的复杂性等因素,集体决策并不能确保决策的正确性。一旦出现决策失误,集体决策的弊端便会显现出来,从而造成决策责任认定和追究的困难。
 
  在集体决策体制中,决策结构、决策方式和决策机制是三个最主要且相互关联的部分。我国现行的决策体制是在民主革命时期党委一元化决策体制基础之上,经历新中国成立到改革开放六十多年的演变逐渐形成的,其核心是中国共产党在决策体制中的领导地位。在我国决策体制中,共产党与其他决策主体之间的关系是领导关系而非平等关系。而中国共产党的决策实行集体决策模式,集体决策遵循民主集中制原则,民主集中制是实现决策科学化、民主化必不可少的制度保证。改革开放以来,重大事项集体决策已经发展成为一种重要的制度安排,凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作(简称“三重一大”)事项都必须由领导班子集体讨论,并严格按照规则和程序作出决定。
 
  当代中国集体决策体制的形成有其历史合理性。决策实际上就是社会资源和价值的权威性分配过程,决策过程的变迁反映了一个国家政治实际状况的变迁。由于受到历史传统的深刻影响,我国集体决策模式的形成有一个曲折的发展历程,经历了内部集体决策模式的创建、破坏和重建过程。经过长期探索形成的决策模式既可以吸纳各方面的利益相关者参与决策过程以充分发扬民主,又可以通过收集分散信息和广泛协商来达成科学共识。“集体决策的机制安排保障了决策民主和科学,同时参与者范围不断扩大,决策机制的不断完善,决策民主化、科学化的程度也不断提高。” ①
 
  然而,正如任何事物都具有两面性一样,现有集体决策体制也存在一定的问题。从集体决策理论的角度看,虽然集体决策关注的是拥有共同利益、不同的信息和决策能力的群体成员如何联合起来充分利用群体成员的决策资源作出最佳决策,但是在现实政治生活中,决策过程实际上是决策主体之间以及决策主体与利益群体之间的一种妥协、博弈以及寻求利益平衡的政治过程。②在此过程中,我国集体决策体制存在以下弊端:第一,在决策结构方面,虽然已经初步形成了一元主导、多元参与的决策结构,但是强调纵向决策权力划分、忽视横向决策权力职能分工的格局依然没有得到根本改变。第二,在决策方式方面,虽然能够集思广益、充分协商,但是集体成员在进行决策时往往会更具有极端倾向性,做出的决策会比个人决策具有更大的风险性。第三,在决策机制方面,虽然已经逐步在健全决策程序、加强制度化建设,但是决策程序不合理、功能发挥不正常等问题还比较明显。从权责关系的角度讲,集体决策造成了决策权力与责任关系的紧张,换句话说就是决策权责背离倾向。一方面,领导集体的权力是由每个集体成员的权力构成的,因此权力很大;另一方面,领导集体的责任则是由集体承担的,因此责任很难具体落实到个人。于是,如何解决集体决策中的责任认定与责任追究问题就成为我国集体决策体制的一大难点。
 
  (二)集体决策体制弊端对决策问责的影响
 
  集体决策体制在根本上是对个人专制的制约体制,但如何落实集体责任是这一体制面对的一大难题。这种体制不像首长负责制有明确的责任关系,集体决策原则使得决策失误后难以追究责任人的相应责任,名义上的集体负责最后往往导致事实上的集体不负责。

 第一,集体决策体制在决策结构上的纵向和横向权力划分不清,造成了决策问责的困难。决策结构既决定着决策方式的安排和决策机制的设计,又从根本上影响着决策权力的运行。中国现行的决策体制是中国共产党领导下的集体决策体制,这就意味着共产党掌握着最高决策权力,而随着分权化改革的不断深入,决策权力在中央与地方之间、不同职能部门之间进行了划分,中央集权程度有所降低。按照权责一致的原则,决策责任之确立必须建基于决策权责关系明确界分的基础之上,因此不同决策主体在拥有决策权力的同时必须负有相应的决策责任。集体决策虽然改变了过去决策权力过于集中的现象,提高了决策的民主性,但是集体决策中的权力划分不清现象同时也影响了决策责任的认定和追究。
 
  第二,集体决策体制在决策方式上的风险倾向和极化倾向,造成了决策问责的困难。在决策过程中,虽然决策主体依靠个人理性进行决策一直是非常重要的决策方式,但是由于信息不对称性以及有限理性等因素影响,使得仅仅凭借决策者的经验和智慧进行个人决策的方法很难做出正确的决策。因此为了保证决策的正确性,国家不断强化决策科学化的改革力度,强调凡属重大决策都必须经过集体讨论决定。不可否认,集体决策相比个人决策具有信息、知识、资源等多方优势,因此能够提高决策的正确率并具有较强的纠错能力。但心理学的研究发现,在集体决策中,集体成员在群体压力下会存在从众性,容易滋生不负责任的倾向、敢冒更大的风险;同时,集体成员在进行决策时会更具有极化倾向,容易做出比个人决策更加极端的决策。由于集体决策方式更加具有风险性和倾向性,一旦出现决策失误将会造成更大的负面影响,给责任认定和追究带来更大的难度。
 
  第三,集体决策体制在决策机制上的程序不合理和功能不正常,造成了决策问责的困难。我国集体决策体制坚持民主集中制原则,然而在集体决策模式形成的历史过程中却出现过大量违背民主集中制原则的“一言堂”决策,其重要原因在于我们虽然注重民主决策的原则但却忽视了民主决策的程序机制建设。为此,改革开放以来国家在完善决策机制方面做出了相当大的努力,一方面将相互关联的决策步骤或阶段按照一定的次序排列以形成有序的决策流程,另一方面为保障决策程序能够成为具有刚性约束力的规则而加强了决策机制的制度化建设。但总体而言,集体决策体制中决策程序结构不合理、缺少刚性约束力的问题依然存在,不少集体决策的做出并没有遵循制度化的决策程序机制,这就不可避免地导致决策功能发挥的不正常。由于决策程序不合理和功能发挥不正常等问题使得决策主体的责任难以厘清,从而给决策责任追究造成了一定的困难。
 
  三、决策问责如何实现
 
  政府决策失误的现实与集体决策体制的弊端凸显出决策问责的重要性,可以说如何实现决策问责是责任政府建设的关键。从问责理论的角度讲,问责必须要解决谁对谁问责、对什么问责以及如何问责等问题。与此相对应,实现决策问责的基本思路应该是,以理顺决策权力关系为前提、以明确决策责任划分为基础、以完善决策问责机制为根本。
 
  (一)理顺决策权力关系
 
  理顺决策权力关系是为了解决“谁对谁问责”的问题。从规范意义上说,问责是由授权产生的,人民同意授权的前提是政府必须对其权力行使行为负责,一旦政府的权力行使违背公共权力的公共运用原则,就应该受到权力授予者的问责。就此而言,决策问责中问责主体与问责对象之间问责关系的确立就应该到决策权力关系中去寻找。在此意义上,作为决策问责体系构建的重要组成部分,决策问责关系的合理化在很大程度上依赖于决策权力关系的明晰化。因此,理顺决策权力关系是实现决策问责的前提。
 
  第一,理顺党委系统内的决策权力关系。我国公共管理二元体制决定了两套权力系统并存的权力关系基本格局:“一套是居于领导、执政地位的‘党’的权力系统;另一套是以全国人大为最高国家权力机关的‘政’的权力系统,这一系统包括由人大授权产生的行政系统,即各级人民政府。”①从本质上讲,问责总是与一定的权力关系紧密联系在一起的,不理顺权力关系就难以形成强有力的问责机制。所以,问责作为一种监督机制,其实质就在于委托权对受托权的制约和控制,问责是否有力和有效根本上来说取决于权力关系是否清晰和合理。在理论上,党内决策权力关系体现的是“党员→代表大会→全委会→常委会”这样依次选举的授权链条;然而在现实中,党内决策权力关系体现的是“书记办公会→常委会→全委会→代表大会→党员”这样一种颠倒的授权链条。②理顺党内决策权力关系,就是要把在实际运行中被颠倒的“倒金字塔”型决策权力结构恢复为“金字塔”型的决策权力结构。
 
  第二,理顺国家机关的决策权力关系。在国家机关权力系统中,存在着两条权力链条,一条是选民——人代会——政府,另一条是行政系统内部的等级授权。在我国公共管理二元体制中,国家权力系统与党委权力系统同时存在,只不过两者之间并不是简单的并列,而是“党”的权力系统高于并统摄着“政”的权力系统。因此,理顺国家系统内的决策权力关系就需要在理清党政关系的基础上,理顺政府与人大之间的决策权力关系和政府内部之间的决策权力关系。有迹象表明,“我国的重大事项正经历着由‘党委决策——政府执行’模式向‘党委创议——人大审议——政府执行’模式的转型”③,这可以说是理清党政决策权力关系的积极进步。在此基础上,理顺政府与人大之间的决策权力关系,就需要加强人大的决策权力地位并进一步做实人大;理顺政府内部之间的决策权力关系,就需要明确纵向的中央政府与地方政府间和横向的各级地方政府间的决策权力如何划分。
 
  (二)明确决策责任划分
 
  明确决策责任划分是为了解决“对什么问责”的问题。虽然理顺决策权力关系确立了相应的决策问责关系,但是问责关系的确立只是构建决策问责体系的前提,除此之外还需要回答何种情况下问责的问题。对于决策问责而言,明确决策责任划分目的在于使责任主体与具体的责任对应起来,如果只是确立了决策责任关系,而决策责任主体应当履行何种责任没有明确或者不同决策责任主体之间在责任划分上存在重叠交叉或模糊不清,那么决策问责就难以操作。因此,明确决策责任划分是实现决策问责的关键。
 
  第一,明确党政之间的决策责任划分。党政关系问题可以说是我国政治体制的根本问题,正确处理党政关系的最终目标是要实现“党政关系规范化”①。从党政之间决策责任划分的角度来看,就是要实现党政之间决策职能关系的规范化,也即明确执政党和国家机关在决策过程中各自应承担的具体责任。我国党政关系变革的历史经验表明,党政关系规范化不能简单地等同于党政分开,而是党政之间在制度、功能和政治过程上的协调与耦合。②现阶段在党政关系方面,党政之间的责任划分模糊、职能交叉严重以及组织制度上的差异是影响决策问责顺利推行的重要因素。由于党政之间职责不分以及组织制度不同,这样就会导致党政官员之间该问谁的决策责任难以明确,决策问责也就无从谈起。要解决这一问题,就必须正确认识党政之间在职责承担方面的差异,并在此基础上合理划分党政之间的职责权限、明确机构的职能及其工作人员的职责。
 
  第二,明确政府之间的决策责任划分。在明确了党政之间的决策责任划分之后,还需要明确政府内部之间的决策责任划分。如果没有理顺各级政府和政府各部门的职责分工,就会导致职能交叉重叠、责任主体不清的问题,就不能很好地实施决策问责。政府之间的决策责任划分在根本上又涉及到政府职能转变问题,能否切实转变政府职能是检验我国政治体制改革是否取得实质性进展和我国问责制能否顺利推行的关键指标之一。而转变政府职能,需要在横向上和纵向上都有所作为,也就说要理顺政府间纵向和横向的责任划分,为构建决策问责体系奠定基础。从这个角度来讲,政府之间的决策责任划分可以分为两个方面,即中央政府与地方政府之间的决策责任划分和政府系统内部各部门之间的决策责任划分。从中央政府与地方政府的关系来看,明确决策责任划分的关键问题是妥善解决层级之间职责划分的法制化问题;从政府系统内部各部门的关系来看,明确决策责任划分的关键在于稳妥推行政府职责体系建设,不仅要明确层级之间的责任,还要确定职能部门之间的责任,形成一个纵横交织的职责体系。
 
  (三)完善决策问责机制
 
  完善决策问责机制是为了解决“如何问责”的问题。虽然前面所讨论的理顺决策权力关系和明确决策责任划分是构建决策问责体系的两个基础性条件,但是决策问责的实际运行还需要通过具体的制度机制来实现,只有三者之间的有机结合才能构建起一套完整的决策问责体系。从根本上说,在理顺决策权力关系和明确决策责任划分的基础上,决策问责的实质性进展最终还要落实到决策问责机制的建立健全上。因此,完善决策问责机制是实现决策问责的根本。
 
  第一,完善党内决策问责机制。党内决策问责主要是针对党的领导机关和党的领导干部决策失误的责任追究。完善党内决策问责机制必须着眼于积极发展党内民主。从这个角度来讲,首先要优化党内民主结构、完善党内决策问责链条,发挥好党代会的作用和党员代表的主体意识,在党内构建起党员通过党代表向党委问责、党委向党的干部问责这样一个完整的问责链条。其次要坚持党管干部原则、改进干部管理方式,由于“中国党管干部体制是形成中国特殊行政问责机制的根本原因,也是影响中国行政问责效果实现的关键因素”①,因此完善党内决策问责机制要合理调整选任干部和委任干部之间的比例以及完善干部选拔任用的首提责任制。
 
  第二,完善政治决策问责机制。政治决策问责是要发挥人民代表大会对行政部门和公务人员决策失误的责任追究。当前决策问责实践存在的一个重要问题就在于人大的地位没有得到应有的体现,从而导致问责在推行过程中缺乏外在的压力和制约。因此,亟需强化人大在决策问责链条中的作用,加强以人大为主体的“代议问责制”建设。②就当下现实而言,首先要激活人大对政府决策的质询权,根据现有法律对质询权的规定,可以从改进质询流程和完善质询方式等方面入手完善人大对政府决策失误的问责。其次要增强人大对政府官员的罢免权,从罢免案的实际运作来看,需要将罢免理由从违法犯罪扩展到决策失误问题,以增强人大对政府官员问责的可操作性。
 
  第三,完善行政决策问责机制。行政决策问责主要是针对政府机构及其公务人员决策失误的责任追究。决策问责的进一步突破在很大程度上依赖于深化行政管理体制改革尤其是促进政府职能转变,因此加快行政决策问责机制建设要与以政府职能转变为核心的行政管理体制改革协调一致。具体来说,首先要充分发挥行政首长在行政问责机制中的主导作用,解决好行政首长在行政决策问责机制中的地位,通过强化行政首长负责制来真正实现行政首长对行政决策问责的主导。其次要与绩效评估相结合以加强决策责任评估,在政府责任评估方面,不能满足于行政执行及其效果的评估,而应充分重视对决策的评估,通过绩效评估来优化行政决策问责制。
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