政府改革

俞可平:共产党的干部教育与国家治理

时间:2014/11/5 11:24:37  作者:俞可平 xl  来源:《中共浙江省委党校学报》  查看:146  评论:0

中共十八届三中全会首次将“推进国家治理体系和治理能力的现代化”当作全面深化改革的总目标,这既是为了应对日益严重的治理挑战,克服局部出现的治理危机,也是对改革开放35 年来政治改革成功经验的总结。中共没有走西方的政治发展道路,没有引入多党竞争、三权分立和全民普选,但却成功地维持了转型时期的社会稳定,并且取得了举世瞩目的经济成就。一个重要的原因,就是在没有改变基本政治制度的前提下,进行了重大的治理改革,例如推进依法治国、扩大公共参与、强调科学决策、提高政治透明、改善公共服务和强化政府责任。这既大大增强了国家的治理能力,也明显改善了国家治理的状况。

  中国的国家治理状况直接反映着中共自身的治理能力。中共是中国目前唯一的执政党,中共的各级党组织是最重要的国家公共权力机关,掌握着国家的核心政治权力,是国家治理的决定性因素。中共自身的治理能力和治理水平,直接决定着中国国家治理能力的强弱和治理状况的优劣。改革开放以来,中国治理变革的总趋势,是逐渐从统治到治理,从人治到法治,从一元治理到多元治理,从中央集权到地方分权,从管制政府到服务政府。这一治理变迁过程,实质上反映了中共在开始从革命党转向执政党后,其执政方式的根本转变。民主执政、依法执政和科学执政,成为中共治国理政的基本方略。

  中共成功地开始将自身从一个革命党转变为执政党,在维持强大的国家治理能力的同时,开始推进国家治理的现代化,这与其干部教育制度密切相关。按照党章的规定,中国共产党既是“中国工人阶级的先锋队”,同时也是“中国人民和中华民族的先锋队” 。实际上,中国共产党是一个精英组织。她迄今拥有8500 多万党员,其中包括了中国社会各个领域的众多精英,特别是党的各级干部,汇集了大量的政治精英、经济精英、知识精英和社会各行各业的精英人物。为了提高和维持这支党员精英队伍管理社会和国家的素质和能力,中共建立了一个庞大的干部教育培训体系,对广大党员干部密集地进行政治教育、文化教育和技能训练。

  一、中共的干部教育培训体系

  重视对党员,特别是党员干部的教育培训,是中共的历史传统。从中共建党开始,这一传统一直得以延续下来,并且日益制度化和规范化。改革开放后,中共将工作重心从阶级斗争转为经济建设,在管理经济和社会事务方面,中共各级干部面临前所未有的知识和能力挑战。为了适应中共新的执政需要,邓小平强调干部的“四化”,即革命化、年轻化、知识化和专业化,干部教育培训不仅受到更大的重视,而且干部培训的内容和方式也随之发生了实质性的变化。与改革开放前相比,干部教育培训呈现出以下几个明显的特征。

  首先,适应建设学习型社会和学习型政党的需要,中共的干部培训机构大量增加。1980 年代,中共的各级党校和干部党校数量之多达到历史最高峰,最多时达8800 余所。1990 年代后,全中国各级各类党校和行政学院大体维持在3000 多所,从业人员8 万余人 。除了党校系统外,还组建了行政学院系统。1988 年中共开始筹建国家行政学院,1994 年国家行政学院正式成立。目前地市级政府以上均设有行政学院,其中多数与党校合为一体,但也有不少单独组建 。21 世纪后,中共新组建浦东、延安、井冈山三所高层次的全国性干部培训学院和一所大连高级经理培训学院。据粗略统计,目前各类各级党校、行政学院、干部学院( 校) 大约在5000 余所。

  其二,除了党校和行政学院等专职干部培训机构外,部分高校也承担干部培训任务。2009 年开始,北京大学、清华大学、中国人民大学、北京师范大学、复旦大学、西安交通大学、哈尔滨工业大学、浙江大学、南京大学、四川大学、南开大学、武汉大学、中山大学等13 所重点高校正式被中组部列为国家干部培训基地 ,干部培训已经成为高校继续教育的重点内容。

  其三,适应对外开放需要,开始境外干部培训。1993 年,中组部派出第一批赴香港的经济管理培训班,此后,境外干部培训成为常规性工作。目前,哈佛大学、耶鲁大学、牛津大学、剑桥大学等多所世界著名高校都有中国官员的培训项目。除了中组部组织全国性的海外干部培训外,一些地方也单独组织当地干部赴海外培训。

  其四,干部教育培训已经制度化。中共中央和国务院相继颁布了一系列条例和法规,形成了比较完备的制度体系,就培训机构、培训课程、培训教材、培训对象、培训要求、学员管理、教员资格和经费保障等制定了详细的规则。

  其五,干部教育的内容发生重大变化,除了继续重视政治教育外,知识性和技能性的内容大大增加。诸如科学知识、法律法规、经济管理、对外贸易、金融管理、应急管理、信息技术等专业性培训,成为干部教育的基础性内容。

  其六,教训方式多种多样,除了传统的课堂教育外,开始广泛应用实地调研、场景模拟、案例教育、互动讨论等新的方式。

  其七,网络平台日益重要,全国干部教育信息管理系统基本形成。到2011 年,全国有24 个省市、59 个部委、42 家中央企业和23 所中管高校建立了干部培训网络。

  中共中央颁发的《1996 年—2000 年全国干部教育培训规划》正式提出,要“建立有中国特色的干部教育体系”,并且勾画了这一体系的基本框架: 1) 在党中央领导下,由中央组织部主管,中央和国家机关有关工作部门分工负责,中央、地方和部门分级分类管理的干部教育培训管理体制; 2)以党校、行政学院、干部学院为主阵地,高等学校和其他培训机构积极参与,网络培训广泛运用,开放多元、优势互补的办学体制; 3) 以培训需求为导向,党组织按计划调训与干部自主选学相结合,统筹培训需求,注重考核评估,管理部门、办学单位、用人单位和学员相互协调的干部教育培训运行机制; 4) 理论教育、党性教育、知识教育相结合的培训内容体系; 5) 分级分类开展培训,以短期培训为主、中长期培训为辅,课堂教学与现场教学相结合,讲授式、研究式、案例式、体验式、模拟式等方法广泛运用的培训模式; 6) 在加强专职教师队伍的同时,广泛选聘实践经验丰富、理论水平较高的党政干部、企业经理人员、专家学者和模范人物担任教师,专职与兼职相结合的师资队伍。二、中共的干部教育培训规划

  从21 世纪开始,中共的干部培训进入一个新的阶段,其突出标志是开始制定完整的干部教育培训规划。按照邓小平的设想,中共在十五大正式提出了到2020 年全面建成小康社会的目标。与这一目标相适应,中共开始制定完整而详细的干部培训计划,其重点是县处级以上的领导干部,主要目的是提高领导干部的政治理论水平、科学文化素质和行政管理能力,以确保小康社会目标的实现。2003 年中共中央组织部颁发《全国干部学习培训教材建设五年规划( 2003—2007 年) 》,2006 年中共中央颁发《2006—2010 年全国干部教育培训规划》, 2010 年中共中央办公厅转发《2010—2020 年干部教育培训改革纲要》,2013 年中共中央印发《2013—2017 年全国干部教育培训规划》,对干部教育培训的制度建设、教材修订、师资队伍、培训规模、经费保障等作出了全面的规划安排。按照中共中央的要求,各级党组织、各级党委的干部教育部门、各级干部培训机构和每一位党员干部,都必须制定相应的培训计划。

  中共中央要求对现行的干部教育办学体制、运行体制、内容方式、师资管理、宏观管理、组织领导等进行全面的改革,“到2020 年,建立健全与建设中国特色社会主义进程相适应,与建设马克思主义学习型政党要求相符合,与干部人事制度改革相衔接,更加开放、更具活力、更有实效的中国特色干部教育培训体系”。主要内容包括更加完善的办学体制;更加高效的运行机制; 更有针对性和吸引力的培训模式; 更加科学的师资选聘培养和评价机制; 更加规范的宏观管理体制 。

  从中共中央到地方党委的各级干部培训规划详细地规定了干部培训的数量指标、质量要求、重点内容、主要对象和绩效考评。下面仅以中共中央印发的《2013—2017 年全国干部教育培训规划》为例,来说明中共在现阶段的干部培训要点。关于培训内容,该《规划》列举了六项:马克思主义基本原理、中国特色社会主义理论体系、党性党风党纪和党史国史教育、社会主义核心价值体系、推动科学发展能力培养和各种知识教育。其中能力培养包括体制改革、经济增长、城镇化战略、民主法治、生态文明、行政管理、网络管理、危机管理和公共关系等内容,知识教育包括经济、政治、文化、社会、生态和哲学、历史、科技、法律、军事、国际等方面的新知识新技能。

  培训对象分为五类。一是党政干部,包括领导干部和内设机构公务员。中组部每年负责安排500 名省部级干部、3000 名地厅级干部、500 名县市级书记和4000 名公务员进行培训,各级组织部门和公务员管理机构要保证领导干部每2 年脱产培训一次,5年内所有公务员要全员轮训一遍。二是企业经营管理人员,包括重点国有企业负责人和工商联中的重点民营企业负责人等。三是专业技术人员,包括科研院校的专家学者、民营企业和民间组织中的技术骨干等,中组部每年负责500名高级专家、中宣部每年负责700 名高校学者进行培训。四是中青年干部,包括党政机关、重点企业和科研院校的青年负责人。五是基层干部,主要由省级以下的党委组织部负责安排培训。

  该《规划》还对若干培训的重要细节做了明确规定。例如,要求省级以上干部培训机构的案例教学比例在2015 年前要达到30%,2017 年前实现全国县处以上干部在线学习,2015 年前建立全国统一的干部教育培训信息管理系统,2017 年前建立省级以上教育师资库,2015 年前建立领导干部上讲台制度。该《规划》还建立了以下“干部脱产培训”和“党政干部网络培训”两个量化指标:

  由于中共对干部教育培训的高度重视,干部教育培训体系在中国成为仅次于国民教育体系的第二大教育体系,无论是干部培训的规模还是受训的干部人数,都相当惊人。据统计,改革开放以来,中共各级党政干部约有1. 5 亿人次受训,其中从1978 年的改革开放到2002 年的中共十六大约培训3000 万人次,中共十六大以来共培训1. 2 亿人次。除了国内培训外,中共官员赴境外培训的人数也逐年增多。至今已有30 多个国家的100多家高校、企业和国际组织承接中国党政干部的培训项目 。

 三、中共的干部培训与治理能力

  改革开放以来,中共对干部的教育培训较之过去更加重视,明确地把它当作是“建设高素质干部队伍的先导性、基础性、战略性工程,是加强党的执政能力建设和先进性建设的重要途径”。之所以如此,根本目的就是为了提高党员干部的素质,建设学习型政党,提高中共的执政能力和国家治理能力。国家治理有三个基本要素,一是谁治理,二是如何治理,三是治理得怎样。这三个要素分别就是治理主体、治理体制和治理效果。治理主体的素质对国家治理的效果有着决定性的影响。改革开放后,中国虽然开始形成多元治理的格局,但在各个治理主体中,中共的作用最为重要。完全可以说,中国各级领导干部的素质,直接决定着中国的国家治理状况。而中共干部培训的每一个功能,都直接影响着中共官员的素质,进而影响着中共对国家的治理。

  中共的干部教育培训有四个方面的基本内容,即“理论武装、党性教育、能力培训和知识更新”,其最终目的就是“使广大干部理想信念更加坚定、理论素养不断提高、党性修养切实增强、工作作风明显改进、德才素质和履职能力显著提升”。显而易见,中共干部教育培训的首要目的是政治性的,而非知识性的。中共中央特别强调干部教育培训中“理论武装”和“党性修养”的优先地位,明确规定“以加强中国特色社会主义理论体系学习为首要任务” 。在中共中央看来,干部教育最重要的目的,是通过党校、干部学院和行政学院的培训,将干部的思想统一到中共领导层的思想上来,培养党员干部的政治忠诚,坚定他们的理想信念。不仅党校姓“党”,干部学院和行政学院也同样姓“党”。例如,中共中央颁发的《中国共产党党校工作条例》对党校学员提出了五个方面的素质和能力要求,其中前四个方面都是政治素质,例如马克思主义理论水平、共产主义理想信念、全心全意为人民服务宗旨、政治上与党中央保持一致、实事求是精神等,只有最后一条才是基本知识和领导能力。国务院颁发的《行政学院条例》列举了学员通过培训需要着重提高的七种能力,只有两种与干部的基本知识和行政能力直接相关,其他五种都是对党员干部的政治性要求。

  中共对干部的教育培训在更大程度上是一种指令性的要求,党员干部个人的意愿必须首先服从组织的要求。不仅如此,中共还直接将干部的教育培训与其职务晋升挂钩,把是否完成组织上要求的培训任务当作是干部晋升的一个重要条件。中共的这一干部教育培训体制通过以下六个途径明显地改善了各级党政官员的素质和能力,进而增强了中共的执政能力和治理能力。

  第一,解放思想,转变观念,凝聚共识,形成新的政治认同。中共一直坚持以马克思主义为指导思想,但作为中共指导意识形态的马克思主义不是一成不变的教条,相反,始终随着中国现实的变化而与时俱进。比如,毛泽东时代的马克思主义,强调计划经济、阶级斗争和无产阶级专政,改革开放以后的中国马克思主义则强调市场经济、以人为本、和谐社会与人民民主。意识形态的重大调整需要全体党员特别是党员领导干部随之改变思想观念,干部培训首要的任务就是要求干部用新的意识形态替换旧的思想观念,这就是中共官方所称的“理论武装”。所以,每一次中共新的理论诞生,都伴随着新一轮的干部教育,从邓小平理论、江泽民“三个代表”重要思想,到胡锦涛的科学发展观,直到最近的习近平“系列重要讲话”。

  第二,修养党性,树立理想,坚定信念,培养和强化党员干部的政治忠诚。党员对党组织的政治忠诚是所有政党的基本要求,对于强调政治统一的中共而言,这一要求尤其严格。改革开放以来,中国社会的政治经济环境以及中共自身的组织基础都发生了巨大的变化,大量新的中共党员不像老一辈那样具有坚定的共产主义理想和信念,许多党员干部在权力和金钱面前丧失了政治信仰,甚至背弃了对中共的政治忠诚,从而严重削弱了中共自身的凝聚力和公信力。干部培训第二位的任务,就是通过集中的灌输和反思,努力使党员干部重新唤起对社会主义的理想信念,培育和强化他们对党组织及其领袖的政治忠诚。因此,中共强调党校姓“党”,并把干部教育叫做“忠诚教育”。

 第三,接受党风党纪教育,重温中共的执政宗旨,倡导廉洁从政,增强党员干部的政治责任感。官员的责任感是善治的重要因素,中共培养官员责任意识的主要途径,就是强化干部的执政宗旨教育。中共在党章中明确把“全心全意为人民服务”当作其执政的根本宗旨,并声称永远坚持“立党为公,执政为民”,要求全体党员干部恪守这一根本宗旨。中共各级干部培训机构均把“宗旨教育”当作重要的教育内容,要求所有参加培训的学员不断重温党的“光荣革命传统”和党员干部自己的“入党誓言”,经常对照检查自己的言行是否脱离了“为人民服务”的宗旨和党的群众路线。与过去不同的是,除了学员自己反省“宗旨意识”外,现在开始更加重视党纪党风和法律法规的教育,让官员们明白自己的行为必须受到党纪国法的制约,一旦偏离党的宗旨和党纪国法,就有可能受到谴责和惩罚。这样的一种教育,实际的功能是强化官员的政治责任心,让其对党的工作更负责任。

  第四,开阔视野,学习新知识,增加新技能,提高党员干部的科学文化素质。改革开放后,中共将工作重心由阶级斗争转向经济建设,走上了一条现代化的道路。又适逢全球化、信息化、网络化和知识经济的时代背景,若要有效管理政治经济事务,各级官员需要具备大量关于经济管理、工商管理、行政管理、金融保险、对外贸易、科学技术、信息社会、产业革命、能源开发、环境保护、国际事务等方面的知识,而广大的党员干部原来并不具备这些知识,即使原来具备这些知识,也需要经常更新。各级党校、行政学院、干部学院和高等院校便成为广大党员干部获得这些新知识的主要场所。

  第五,实践锻炼、培养技能、增长才干,提高党员干部的行动能力。改革开放后,随着中国经济的迅速发展,社会利益格局开始多元化,利益冲突大量增多,新的社会事务不断产生,危机事件也时有发生,这不仅要求各级党政官员需要有更高的知识素质和政治责任感,还需要有处理复杂社会经济和行政事务的能力和技术。中共的多数官员面对这些新的挑战,都缺乏相应的处理能力,出现了所谓的“本领恐慌”。各级培训机构适应这些新的需要,在干部教育培训中开设了案例教学和现场教学课程,并且大幅度增多实地调研和观摩的机会,从而使各级官员能够在相对较短的时期内学会处理复杂事务的能力和技术。中共拓展海外官员培训,在很大程度上就是给官员们提供现场教学的机会,让官员们在考察和调研过程中学习发达国家的管理经验。

  第六,交流经验,相互学习,取长补短,增强党员干部的协作能力。党政干部在接受培训期间,除了向老师和课堂学习知识外,学员之间也相互学习。这些学员来自各个不同地区和不同部门,培训单位在编排班组时一般会考虑不同部门的干部交错搭配,干部受训的过程其实也是一个他们相互学习的过程。许多学员会利用集中培训的机会,相互交流各自的管理经验和学习体会,取长补短。此外,同期同班的学员通常会联成一个小小的网络,尽管中共中央不鼓励甚至禁止学员组建同学会之类的组织,但这种人际联系事实上在受训结束后还会长期存在,为这些干部结业后的相互协作奠定了基础。

 中共的干部教育培训是人类历史上规模最浩大的官员培训工程,巨大的经费预算、完备的培训体系和众多的专业培训机构,在相当程度上保证了干部培训能够实现预期的效果。许多对参训学员所做的问卷调查和关于干部教育效果的评估研究均表明,无论对于干部本身还是对于培训机构来说,经过集中的教育培训,官员的素质和能力均在不同程度上得到了改善和提升,从而从整体上增强了中共的执政能力和治理能力。例如,一家重要的全国性学院认为其教学改革创新取得了三个方面的重要成就: “忠诚教育”激发了干部的使命感,增强了其理想信念; “能力培养”和“行为训练”增强了干部的执政能力; “学以致用”的实践活动,给受训的干部增加了许多处事的本领 。另一家地方党校也确信其教育培训计划提升了干部的四种能力: “自我净化能力”,即增强了政治忠诚和政治认同; “自我完善能力”,即增强了政治责任感; “自我革新能力”,即学到了新的知识,提高了干部的行动能力; “自我提高能力”,即提高了干部对环境的适应能力和调节能力 。

  中共为了应对世情、国情和党情变化带来的严峻挑战,克服在驾驭市场经济和推进民主法治方面的“本领恐慌”,力图通过加强对党员干部的教育培训,提升各级官员的素质,从而增强中共的执政能力,总体上说,是相当成功的。中国政府调节市场经济、维护社会秩序和提供公共产品的强大能力,实质上源于中共自身强大的执政能力,而中共的这种能力在很大程度上又得益于其干部教育培训。因此,中共的干部教育培训体制,部分地可以解释中共为何在面临前所未有的民主化、全球化、信息化和网络化压力时,仍然能够保持其执政地位,也可以部分地解释中共政权为何具有某些学者所说的“贤人政治”特征。

  然而,正如许多研究者所指出的那样,中共的干部教育培育体制也存在着一些严重的问题。中共干部教育的首要目的是增强党政官员的政治信念、政治忠诚、政治责任和政治认同,但这方面的成效恰恰并不理想。迄今没有任何有说服力的证据显示,经过党校、干部学院和行政学院培训后的官员贪污更少,对共产主义的信仰更加坚定。比较而言,许多证据表明,非政治性的知识教育和能力培养的效果反而更加明显,而这本来是中共干部教育的次要任务。中共在干部教育培训方面的投入产出效益比也明显偏低。党员干部培训期间的众多费用,包括教师、住宿、伙食、调研、电脑、图书等,绝大部分都由国家支付,每年有大笔专项的国家财政预算用于干部培训,但与国民教育相比,其效益显然很低。从培训机构自身看,也存在不少问题,如师资的整体素质不高,课程设置和教材内容缺乏针对性,对教育培训效果没有科学的评估机制,干部教育培训资源浪费严重等等。

  不仅如此,现行的干部教育培训还存在一些负面的消极作用。例如,一些党政机构以“干部教育培训”为名兴建豪华的楼堂馆所,变相成为干部的娱乐场所;一些党员干部把出国考察和实地调研当作变相的游山玩水; 脱产受训频度过高,占用太多的时间,影响了党政机关的正常工作;不少干部在党校、行政学院和干部学院集中学习期间拉帮结派,结成了学员间的“小圈子”;还有一些干部在学习培训期间,吃喝玩乐,贪污堕落,成为腐败分子。

  为了克服上述消极现象,中共中央有关部门相继出台了一系列旨在严格管理干部学员的详细规定。例如,禁止干部学员成立各种“同学会”,禁止学员之间公款宴请,禁止学员之间用公款互赠礼品,禁止将干部培训中心建成变相的娱乐场所,等等。我们认为,应当从国家治理现代化的高度来进一步推进中共干部教育培训体制的改革创新,着重于增强党政官员的责任感和治理能力,从而“推进国家治理能力的现代化”。首先要处理好干部教育培训体系与普通国民教育体系之间的关系,将干部教育中的通识性内容交付普通高校,将干部教育的重点放在政治教育和能力培养上;其次要制定相应的专门法规,将所有干部教育纳入法治化的轨道,主要依靠国家的法律而不是党内的法规来规范培训机构的管理、学员的教育和经费预算;其三要整合现有各类干部教育培训机构,使干部教育培训的资源得以合理利用,以降低干部培训的成本,提高投入产出的效益比;其四要整顿和撤并部门所属的培训机构,大幅度减少干部教育培训机构的数量,强化干部教育培训的专业属性;其五要进一步改善干部教育培训的课程教材、专业分类、教学方式、学员管理、师资队伍和效果评估,提升干部培训水平。

  总而言之,中共的干部教育培训体系是中国国家治理体系的重要内容,它直接关系到中共的执政能力和国家治理能力。改革开放以来,中共干部教育培训体制的重大变化,不仅从一个侧面深刻地反映着中共从革命党转向执政党的历程,也反映着中共治理国家的理念、方式、体制和能力的变迁过程。因而,一方面,推进中国国家治理体系和治理能力的现代化,势必要求中共干部教育培训体系的现代化;另一方面,中共干部教育培训体系未来的改革创新,又在很大程度上将有助于推进中国共产党自身的现代化和中国国家治理的现代化。

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