地方治理

赵树凯:村民自治的检讨与展望

时间:2015/7/15 23:53:01  作者:管理员  来源:网络转载  查看:158  评论:0

村民自治的检讨与展望

赵树凯

(国务院发展研究中心)

本文已载《江西师范大学学报》(哲学社会科学版) 2015年第3期。

 

中国的村民自治,似乎转眼之间走过了将近三十年。从19886月《中华人民共和国村民委员会组织法》试行算起,中国村庄的直接选举已经进入第27个年头。从我们这一代学者来说,当村民自治风云初起之际,我们还青春年少,刚刚踏足学界。但是,将近半个甲子过去,我们已经年过半百,进入知天命之间。尽管我们当年就知道中国基层民主的道路不会一帆风顺,但是,面对村庄选举历经三十年未能上升到基层政府层面的现状,我们还是难免有一些意外和失落。

遥想当年,不论是政策界还是学术界,都给予村庄选举很高期许。高层领导人曾有明确表示,公众也有强烈希冀,村民自治经过一段时间的探索推进,将在政策上、法律上有重大突破,实现从村庄直接选举到乡镇直接选举、更高层次直接选举的推进。最近几年,所谓的突破和提升迄今也没有动静。不仅如此,村民自治推进初期遇到的体制羁绊到现在仍未解决。如村委会与党支部的关系,即通常所说的“两委关系”,依然未理顺;村民自治组织与基层政府的关系,即通常所说的“乡村关系”,也没有廓清。从体制安排和政策规定来看,这些问题不仅仍然没有得到突破性解决,在一些方面甚至还有所后退。可以说,村民自治似乎“碰上了天花板”。

但是,如果我们把观察的目光聚焦到乡村现实生活层面,特别是聚焦到广大农民的身上,或者说,看到众多农民在思想观念、行为方式、政治态度方面的变化,就会另有一种心情。可以说,迄今为止的村级选举,对于中国农村治理的影响是显著而深刻的。在制度体系、法律框架并无突破性变革的情况下,农民本身的变化是巨大的,即农民在政治上的觉醒与提升。看到这些,我们的失望迷茫就转变为欣慰和兴奋,或者说,我们就会对于村民自治,乃至中国政治发展充满信心。

观察最近十来年的村庄选举,从制度基础和法制框架看,没有什么重要演变,村民自治遇到的两大现实制约也未根本突破(党政关系和乡村关系)。关于党组织与自治组织的关系,通俗的概括是,“选来选去选了个二把手”,意为选出来的人(村委主任)没有权,而有权的人(支部书记)不需选。关于基层政府与自治组织的关系问题,通俗的概括是“种了别人的田荒了自己的地”,意为村委会虽为自治组织,做的却主要是政府部署下来的行政事务,即村委会的行政化反而严重了。以上是从宏观角度看到的问题或者是令人不满意的地方。

但是,如果深入到村庄生活层面,特别是历史地考察村庄选举过程以及影响,却可以发现一些明显的进步,或称重大的积极变化,主要表现有三:

首先,选举动员机制的变化,或者说是动员力量的重心转换。村组法刚推行的那些年,主要是政府出面动员村民参加选举投票,并且政府把村民的投票参与率作为对分工官员的考核,最近几年,情况发生了很大变化,候选人或者说村委委员位置的竞争参与者,成为村民参与选举的主要动员组织力量。不同的候选人都在组织人力物力,将村民动员到投票过程来,以增加自己的竞争实力。在这个过程中,政府人员的职责功能发生转变,主要表现为制定选举规则并保证选举过程本身的公正性。由此可见, 选举过程的组织规制和选民参与的动员已经分化,前者是选举机构(中立的选举委员会),后者是竞选参与者。这种情况与相对成熟的选举制度是接近的,或者说是选举进程本身在成长或走向成熟。“保法不保人”越来越成为基层政府的理性选择。从村民的选举表现看,早期广泛存在对于选举缺乏兴趣的现象,被学术界称为选举冷漠(也称政治冷漠),通常村里需要将参加选举会议记一天义务工,或者发一二十元补贴,以吸引村民参加投票。现在,这种情况有明显转变。代替乡村组织去动员村民参选的,是候选人及其代表。通常,在选举之前的若干天,候选人或者代理就会登门拜票,并叮嘱选举日勿忘前往投票,在选举的当天,多个候选人的代表会登门通知,对于行动不便者,候选人方面还提供交通帮助。现在,就本人的感受而言,村委选举前夕村庄的情况,其实已经很类似在美国生活时看到的市镇选举的某些景象。

其次,选举的真实性提升,竞争性不断增强。推行村组法之初,有选举无竞争,或者说选举成为既定导演结局的表演,成为村庄选举的重要特色。选举真实性提升,主要是因为基层政府对于村级选举结果的控制明显减少。这种政府对选举结果的控制减少,原因与农村税费取消有直接关系。在收取农业税费的时代,县乡财政分灶吃饭,乡镇政府直接依靠税费发工资。在这种情况下,村庄干部的税费征收能力对于乡镇来说是最重要的考核标准。为了保证税费征收,乡镇需要依靠那些在他们看来有能力收费的人来做干部。于是,在村庄选举中,乡镇会尽力保证这些人当选,甚至采取一些非法手段。

农业税取消后,乡镇对于村干部已经没有这方面的要求,什么人做干部都差不多,因此,对于选举结果的控制大大减少。同时,过去的控制导致农民上访闹事对于乡镇政府也不堪其扰。可以看到,基层政府在保持选举程序公正,维持中立立场来说,比过去进步明显。有乡镇领导人自己的说法是,“现在更强调保法不保人”。有时候,为了选举顺利进行,基层政府会动用警力维持秩序。应该说,这种动用警力是政府工作法制化提升的表现,是政府应该做的。与过去向农村收取税费动用警力、征地拆迁动用警力不可同日而语。

在基层政府干预减少的背景条件下,村庄选举真实性提升,具体表现为两种情况 。一种是部分村庄的选举竞争趋于激烈,主要在一部分经济发达、村级公共资源比较多的村庄,特别是富裕村、城郊村、城中村等。在2000年前后的选举研究中,曾有学者观察发现,越是经济发达村庄,选举越缺乏竞争性,因为发达村庄原有干部的威信很高,选举没有悬念。但是,最近几年的选举情况显示,越是这种村庄,选举的竞争越是加剧。另一种是部分村庄没有什么公共资源,特别是债务多,经济穷的村,出现了一些没有人愿意当干部的情况,在这种情况下,加上人口外出增加,选举经常达不到法定人数。但是这种选举的冷场,与过去基于政府干预选举或者虚假选举的冷场,又有性质不同。在民主制度很发达的西方社会,这种情况也是随处可见的。总的来看,现在的村庄选举竞争加剧。这是普遍的趋势。除了基层政府干预减少以外,村干部工资有保证也是重要原因。

再次,选举中的竞争手段多样化,而且不规范,成为这几年选举情势的重要特点。选举前派送礼品、礼券,请人吃饭,甚至有重点的发送现金,有的地方,在选举投票的不同阶段,参加投票获得的现金数额不等。总的来看,这种以物质方式拉票的情况,在中国农村变得比2000年后普遍很多,在各地的选举活动中不仅没有减弱,而且明显地增加。这种人们所指责的“贿选”情况大大蔓延,也可以显示出村庄选举的竞争性不断增强。更值得注意的是,这种物质化竞选的现象,不仅发生在村委会选举,也迅速地发生在党支部选举。前些年,党支部选举中的类似活动很少。现在的情况是,在相同的村庄范围内,党支部选举的“拉票”标准通常明显高于村委会选举。

从本人的观察,贿选在现实中并没有那么可怕,或者说没有那么严重的消极后果。从村民的角度看,访谈调查发现,虽然一般村民都知道选举用钱物来拉票不是好事情,但是从他们的一般评价看,多数并无反感。有的不仅不反感,而且认为是一个令人愉快的过程。有的直接说:“经常选举才好,可以经常有钱发”,反应比较强烈的是村庄里的孤寡老人:“过去,村里的干部上边定,想当干部的人根本想不起我们这样的人,现在要投票,有人给我送来两斤猪肉,有人送来五斤挂面。这当然比没有选举好。”由此可以说,过去想当村官要贿赂政府领导人,现在则要“贿赂”村民。以此来说,这样的贿选还是一种社会进步。也有的村民从更深地层面看出了问题,表达了赞同这种贿选的理由。有的村民就说,“反正选出来的人说了也不算,都是听上边的。那还不如谁给钱多,我就选谁”。

在现实生活中,如何认定贿选或者处理贿选,现在确实面临难题。贿选问题的处理,不能就贿选论贿选,而是重在制度环境。调研还发现,从面上看,近几年的贿选在扩大,有“地不分南北,人不分老幼”的势头,情况令人担忧;但是从点上看,根据本人在山东和河北四个村庄十多年的观察,发现村庄内部也存在一种自动的贿选纠错机制。主要是两种情况。一种情况是,村民有策略地抵制贿选。当贿选当选的干部三年后,换届再选时,虽然村干部继续用了相同的钱物拉票,但还是落选,用一些农民的话说“你这几年当的不好,发钱给我,我仍然不选你”。因此在一些村里,换届前的几个月或者一年,村里会集中做一些实事,如修路、给老年人发补贴等等。这说明,用提升公共服务来竞选,越来越被认识到。另一种情况是,竞选人主动改正贿选。有些村民运用贿选竞选,是假定当选后的收益会超越花费的物质成本,但是,他当选后发现,错误的估计了当村干部的收入和村里的资源情况,或者说,不论是从村集体的资源来看,还是从干部收入看,他在上任三年后,根本无法实现竞选时的投入产出设想。这样,再换届时,他虽然还想连任,但是不主动再用钱物拉票了。现在看来,贿选问题相当复杂,历史地看贿选甚至不是坏事,而是进步。解决贿选问题,责任不在民众,关键在政府如何规制。这不仅涉及选举过程本身的监督规制,还涉及整个村务运行的管理规制,如果村民管理很到位,以权谋私很难得逞,对于贿选本身也有抑制作用。最要不得的态度,是以贿选的存在来证明村民素质低,搞不了民主选举,从而因噎废食。从村民在选举中的表现看,搞好村级民主没有问题,甚至乡镇和县市的直接选举也没有问题。关键是要敢于探索合理有效的竞选制约机制。没有这个机制,无论多么好的个人素质也搞不好选举。欧美选举制度的发展历程就很好地说明了这个问题。

第四,选举结果的政治效能显著提升,村委会的权威正当性提升。或者说,虽然从高层政策精神上,从文本的规则制度上,党组织的权威一直被强调和提升,但是,现实的村庄生活中,一个明显的趋势上,村委会主任的权威基础在增加,村支部书记的权威基础在削弱。在村委主任和村支部书记发生权力纷争时,虽然全国总体上看村主任处于相对劣势,但是,上升为强势的村主任迅速增加。特别是如果村书记竞选村主任失败,而由另外的人成功当选村主任,则村里出现村主任和村书记两个权威并存的局面时,村民通常更认同村主任的权威。经过一段时间,或者村主任夺权成功,或者是村书记自知合法性不足,逐步退出村庄事务的管理。在村主任和书记分立的情况下,村主任中抱怨选举没有用的人少了,越来越多村主任采取非常务实的态度,即权力是争取来的,不是上级自动移交的。因此,现在不能想当然地认为,文本制度规定村支部书记领导村主任,那么,村务就是村书记在主导。情况变得复杂,体制正在断裂,今后的演变方面还无法设想,更难以规制,需要慎重观察。

虽然,经过二十多年的实践演进,村级选举仍然未如人们期许的那样上升到乡镇直接选举,近期看也没有出现重大体制性突破的迹象,但是,我们还是需要承认,迄今为止的村级选举对于中国农村的治理影响是显著而深刻的,也是长远的。这种现实而深远的影响,不仅反映在乡村治理和基层政治层面,而且也会直接反映在整个中国政治发展的进程中。这种影响的核心内容,是已经或者正在继续塑造公民化的农民,为中国社会走向现代民主政治提供了最广泛的公民基础。从来没有正式接触选举的农民,通过这个过程开始适应、掌握甚至创制选举的规则与程序,比如“海选”就是由村民创造,还有其他若干选举技术的创新。不仅如此,这个过程还开始养成农民新的权力理念,即公共权力应该来自民众的选举授权,这样的公共权力才有政治上的合法性和正当性。

可以说,这些年有限的村庄选举正在催生新的与民主政治相适应的政治文化。如同百年前农民抛弃假称天命所授的皇权一样,现在的农民进而质疑那些不经自己选举认可的公权。农民的这种变化,对于传统体制的动摇是基础性的,虽然是缓慢的。或者说,新的政治发展在这样的基础上得以实现,或者说才能牢固的实现。因此,我们看到这些村庄选举,没有理由为未来的政治发展感到悲观。

当然,从社会长期发展的角度肯定这些年村庄选举的历史成就,并为这些成就感到鼓舞,并不能因此而低估现实的局限和面对的问题。

首先需要承认,迄今为止的村民自治制度就是有问题的,一个村委会组织法远远无法支撑其所希冀的“村民自治”,村民自治需要基本层面的制度机构作为依托,或者说需要一个自治法去理清一些基本问题。有此法律基础,才可以谈得上村民自治。不仅如此,还要看到,即便有了真正意义的村民自治,也不能将村民自治等同于基层自治。如果历史地看,或者从国际经验看,没有什么基层自治是仅仅在村级层面就可以实现的,不能说有了村民自治就有了基层自治。那么,基层自治适合建立在哪一级,这个问题需要在实践中探索。

其次还要看到,如果仅仅从目前的村委会组织法来看,也面临很多问题,这些问题不解决,连现在这个法都很难有序地推进。具体的问题有很多,但是基本的挑战是,如何界定村民和村庄。现在,村庄正在开放,村庄的边界变得模糊,一些地方村庄作为生活共同体几近解体,村民更难界定。村庄选举的基础条件是村民的界定。村民无法认定,成为基础性的挑战;不仅村庄边界模糊,随着城乡统筹措施有效推进,城乡边界也在模糊,居委会组织法和村委会组织法都难以适用,这仍然是一个基础性问题。

总体来说,当前村民自治的进程正在遭遇挑战,面临复杂的新局面。村民自治的原有体制约束没有新突破,村庄内部党组织与自治组织的关系依然纠结;基层政府与村级组织的关系依然纠结(乡村关系)。这个问题在村级层面正在发生,党组织的地位正在下降。但是,质的变化将发生在宏观层面,村的党政体制变革无法单兵突破。

      有人说,中国的村民自治是一种“政治把戏”,搞的不是真民主,实际上是在忽悠农民。在现实生活中,确实有些地方的乡村选举被政府操控,甚至玩的是假动作。但是,问题并不这样简单。从实际效果看,“忽悠”农民的过程,对于农民来说,实质上是一个民主启蒙和政治动员的过程。正是在这个“忽悠”过程中,农民的政治权利意识、政治参与能力获得了显著提升。更重要的是,在市场经济发展过程中,农民为了维护权利和表达利益,越来越多地、自觉或者不自觉地开始拿起“民主”作为武器。举例来说,在很多地方,农民因为征地问题上访,初期诉求是经济补偿等直接利益问题,随着直接利益问题得不到解决,他们对乡村干部的信任开始发生动摇,进而提出罢免、撤换乡村领导人,直至启动投票罢免程序。此类事情在农村经常发生,而且越来越越多,充分展示了公民能力的提升。

 现在,中国还没有真正意义上的村民自治。但是,这并不意味着现在的中国农民搞不了村民自治。自治的提升一定是个大趋势。因为民众在要求更多的民主参与,更多的自由权力,要求更多地制约监督政府,更多地参与公共事务的管理。如果用这个目标和趋势来观察衡量当下中国的诸多现实问题,改革的道路应该怎样走下去,其实答案是明确的。

虽然乡村民主是中国政治改革的基础性工程,但是,在中国政治发展的宏大历史背景之下,不论村庄选举,还是乡镇选举,都难以成为政治改革的独立篇章。从政治制度架构的视角看,不仅村庄选举没有那么重要,乡镇选举也没有那么重要。村庄选举本身还不属于国家政治,或者说,还只能是国家民主体制的社会基础;村庄民主无论发展得多么令人满意,都必须递进到国家制度层面,何况现在村庄民主的发展还不能令人满意。现阶段乡镇选举并没有实质上的制度突破,乡镇政府领导人的直接选举虽然十多年前在个别地方有所萌生,但是很快就在巨大的体制压力下归于沉寂。问题还在于,在乡镇党委和政府既定关系框架下,乡镇长较乡镇党委书记而言的政治弱势,比起村委会主任对于村党支部书记的政治弱势,更加深刻和根深蒂固。

不仅如此,在当前县乡政府权力格局下,即便是乡镇党委书记的直接选举,对于重新塑造中国的地方政治也已经意义微弱。因此,从政治体制架构建设的角度看,中国的基层自治和地方选举,具有根本意义的层面在于县(市)。县(市)的直接选举和自治将构成中国政治发展的关键性环节。在此之前,乡村民主主要是为这种崭新局面的到来积累社会能量和培育文化土壤。

历史经验告诉我们,社会的政治进程并不是人为设计的,或者说,那些自以为参透历史玄机的人的设计规划,往往被沦为人们的笑柄。从这个角度看,关于直接民主沿着乡镇、县(市)、省市顺序递进的设想,未必是成为一种现实的变革道路。也许,历史会将惊人的一跳。中国的基层自治会越过乡镇直接进入更高政府层面。

 

 

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